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杨雪冬:构建共责共担的风险复合治理机制

2019-01-28 来源:北京日报
 
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  通过制度调整协调社会内部的各种关系,提高国家与社会的双重能力,齐心合力应对全球性风险和社会发展转型风险——

  

  构建共责共担的风险复合治理机制

  

  核心观点

  

  ●需要注意的是,中国本身的结构、所处的历史阶段以及所从事的现代化和融入世界的事业为这些风险的放大提供了条件。

  

  ●要提高个人、组织的公共责任感、风险意识以及风险的识别能力,使之在行为广度和强度提高的同时,也能提高行为和决策的理性程度。

  

  习近平总书记在刚刚结束的省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上的讲话中,全面分析了中国面临的重大风险,提出全党全社会要坚持底线思维,增强忧患意识,提高防控能力,着力防范化解重大风险。

  

  改革开放给中国带来了巨大变化,但也产生了新风险,要通过体制的自我调整和社会能力的提升来积极应对。一方面,对外开放,使中国与世界紧密地联系起来,改变了中国所处的环境,在获得收益的同时,也增加了包括国际风险升温在内的诸多不确定性;另一方面,改革是一个激活市场和社会主体,扩展和增强其自主性和决策权的过程。按照风险社会理论,现代风险归根到底是人为风险,任何一种决策都既是对不确定性的回应,也可能是新的不确定性的来源,衍生出新的风险。因此,改革开放也会带来多元化的风险主体和风险来源。这种风险状态完全不同于传统社会以及计划经济时代。即便与其他现代化国家相比,中国也由于规模大,内部复杂,多重转变,有着更为复杂的风险状态。

  

  从风险角度出发,清醒认识中国社会发生的八个方面深刻变革

  

  按照风险主题的转化,我们可以大致把改革开放以来中国的发展划分为三个阶段:第一个阶段从1978年改革开放开始到1993年《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》的颁布,主题是市场机制的创造和市场或经济风险的衍生。在这个阶段,农户、企业、个人逐渐成为经济活动的主体,也成为风险的主体。第二个阶段从1994年到2002年,主题是体制改革的深化以及体制风险/社会风险的明显化。在这个阶段,社会政治领域改革滞后于经济领域改革的问题进一步暴露出来。面对包括社会收入差距拉大、脆弱群体增加等诸多新的社会问题或者说社会风险,自身改革的局限也使得体制本身成为风险的主要来源。在这个阶段,1997年发生的金融危机被称为全球化进程中第一次危机,也使中国首次感受到了全球风险的冲击,不仅增强了政府与公众对金融领域风险的关注,也推动了该领域的改革。第三阶段从2003年SARS危机出现一直到目前。主题是经济增长衍生出的生态风险、技术风险和生活风险的明显化以及全球化进程推进所导致的全球性风险的突出。在SARS危机的推动下,生态环境问题的严重性和风险的跨国传播得到了社会的普遍重视。2008年全球金融危机,充分暴露了以政府为中心治理体系的普遍性缺点。全球气候变化、恐怖主义等非传统安全问题的日益突出,将各国的利益更紧密地联系在一起,同时也挑战着国家平衡国内治理与全球治理关系的能力。

  

  在风险主题转化的过程中,中国的社会也发生了八个方面的深刻变革:从控制型社会向自主型社会转变;从分割静态的社会向流动的社会转变;从整体性社会向多元社会转变;从封闭孤立的社会向全面开放的社会转变;从生产的社会向消费的社会转变;从国家财富的社会向个人财富的社会转变;从经济不断增长型社会向社会可持续发展型社会转变;从低风险社会向高风险社会转变。这些转变使得中国社会作为超大规模复杂社会的特点更为明显。

  

  中国面对的风险环境带有明显的复合特征

  

  习近平总书记在讲话中强调,要强化风险意识,常观大势、常思大局,科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战,做到未雨绸缪。从风险角度看,与许多国家相比,中国面对的风险环境带有明显的复合特征。这体现在两个方面:一是尽管随着现代化的快速推进,现代意义的风险大量出现,但是由于农业生产方式在许多地方依然占主导地位,所以传统风险依然存在;二是尽管技术风险、体制风险成为风险结构中的主要类型,但是由于中国在进行着现代化的同时,也进行着体制改革,所以体制风险中既有过程风险也有结构性风险。除了多种风险共存并大量涌现外,更需要注意的是,中国本身的结构、所处的历史阶段以及所从事的现代化和融入世界的事业为这些风险的放大提供了条件。

  

  具体而言,当前风险状态有这么几个主要特点:风险的来源日益多样化,风险的种类不断增加;社会的快速变迁导致了风险诱发因素的大量增加。这些因素尽管不是风险源,但是风险发生的“加速器”和“扩散器”;风险意识和风险观念不断增强,既推动着风险治理的发展,也成为诱发风险恐慌的因素;风险影响的普遍性和应对的不平等并存。

  

  以政府为中心的风险治理机制面临两大冲击

  

  就中国而言,长期以来形成了以政府为中心的风险治理机制,政府承担着无限的风险责任。尽管改革开放以来,社会主体获得了更多的自主性,成为风险责任主体,但是由于执政的逻辑,政府依然承担了其本来应该由社会主体、经济主体承担的风险,这也滋养了一种依赖政府,推责给执政党的政治社会心理,从而通过夸大风险,转移责任的方式强化了政府中心的治理机制。

  

  当下,这种政府中心的治理面临两大冲击:一是,原有的风险共担机制被削弱了。在集中的计划经济体制以及强调平等的意识形态下,社会各个部门以及各个行为者都被赋予了固定的角色和职能,遵从总体秩序的安排,相互间具有稳定的认同感和信任度,结成了相对稳定的“大家庭”,在资源短缺的情况下,通过协作以及资源的集中使用解决了推卸责任、共担风险的问题。随着社会内部差距的扩大,这种“大家庭”式的信任关系以及行为者之间的团结被日益削弱,但新的信任体系以及团结方式并没有建立起来。这不可避免会产生社会内部的冲突,或者是社会中的某个团体把解决风险的责任完全推卸给另一个群体,导致这个群体不满于现有的风险解决机制,抵制甚至起来反抗。这就必然无法建立起稳定而持续的秩序。二是,风险治理的核心即政府的权威和信任度有所降低。尽管中国有着悠久的国家中心传统,社会服从政府权威,但是相对于大量产生的风险,政府无论在反应速度还是解决能力上都有点力不从心,这样,社会上的短期行为和投机行为就有了空间。这既破坏了社会内部的和谐与团结,反过来也对政府提供秩序这种特殊公共品的能力和地位提出了更严峻的挑战。

  

  构建涉及多层次、多领域、多主体的共责共担的复合治理机制

  

  面对复合风险,应该通过协调已经多元化的各种关系来取得社会共识,构建涉及多层次、多领域、多主体,共担共责的复合治理机制,达成集体行动。“国家治理体系和能力现代化”、“人类命运共同体”等目标的提出,是中国对国内和全球风险环境变化的积极回应。当前,应该把重点放在加快现代治理机制的构建上,通过体制调整协调社会内部的各种关系,提高国家与社会的双重能力,发挥各个社会行为者的作用,共同承担责任,齐心合力应对全球性风险和社会发展转型风险。

  

  具体来说,首先要增强国家的公共责任和民主治理能力,以维护社会与国家的信任关系,从而为整个社会的和谐提供基础性支持。在发展转型过程中,如果国家不能承担应负的公共责任,甚至治理能力减弱,那必然造成整个转轨的失序,成为所有社会风险爆发的导火索。但是要强调的是,提高国家治理能力并不是单纯强调国家所拥有的控制能力,而是要通过改革国家内部的治理结构,提高国家对市场和社会的监管能力,并且通过放权和分权等方式来调整国家与市场、社会的关系,使它们形成合作互补关系。在中国,国家治理能力的提升,核心在于发挥执政党的执政优势。习近平总书记在讲话中强调,防范化解重大风险,是各级党委、政府和领导干部的政治职责,领导干部要敢于担当、敢于斗争,保持斗争精神、增强斗争本领,把防范化解重大风险工作做实做细做好。

  

  其次,要积极培育、完善和壮大市场与社会,激发它们的活力,提高它们的自组织能力和自我规范能力,充分发挥它们的治理功能,既要对国家权力的过度扩张进行有效的约束,也要对市场过度扩张进行有力制约。市场与社会组织不仅是现代社会的基本组成要素,也是现代治理的基本机制。对于中国来说,随着市场经济体制的逐步完善,目前更重要的是建立一个积极的社会,维护个人的权利,增强相互的宽容。

  

  再次,要提高个人、组织的公共责任感、风险意识以及风险的识别能力,使它们在行为广度和强度提高的同时,也能提高行为和决策的理性程度。习近平总书记在谈到防控风险时说,要下大气力解决好人民群众切身利益问题,全面做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等各方面工作,不断增加人民群众获得感、幸福感、安全感。获得感、幸福感、安全感不仅需要国家的有效制度供给,更需要个人、组织的参与、投入和自我担当,这样才能真正实现责任共担。

  

  最后,要重视社会信任的培养和扩展。只有相互信任才能自愿履行公共责任。目前,在保护传统共同体精神的同时,也要扩大社会信任的范围,提高对“陌生人”和“他者”的认同感,培养大共同体意识,为整个社会的整合提供价值基础。同时,也要避免民族主义的过激化,增强对国际问题的关注度和包容度,在全球化的进程中培育正常的心态,以推动风险治理中的地区、国际以及全球合作。正如习近平总书记所说,在世界大变局加速深刻演变中,全球动荡源和风险点增多,国内国际两个大局联系更加紧密,一定要处理好发展与安全之间的关系,积极推动共同构建人类命运共同体事业。


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